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交通运输部质监总站黄勇同志在杭州质量安全管理工作经验交流会上的讲话
发布日期:2009/12/29
 
共同努力,携手并进,共谋发展 做好公路建设质量安全管理工作
 
——交通运输部质监总站黄勇同志在杭州质量安全管理工作经验交流会上的讲话
 
2009年12月19日
 
各位领导,同志们:
    很高兴参加中国公路建设行业协会组织召开的,公路建设行业工程质量安全管理工作经验交流会。借此机会,感谢公路行业协会对我站工作的一贯支持,感谢在座的各施工企业长期以来对交通建设又好又快发展所做出的贡献。本次经验交流会旨在交流经验,共商发展。开会前,我也看了一下大会经验交流材料,了解了与会单位的情况,来了不少企业的总经理,以及企业总部和分公司安全部、质安部的负责人,非常高兴和大家一起交流工作体会。希望借本次会议加强沟通,相互理解,明确责任,共同努力,共同促进公路工程建设的质量安全管理水平不断提升。下面,我讲三点意见,供同志们参考。
 
一、  交通运输基础设施建设质量和安全形势
 
    今年以来,交通运输行业认真贯彻党中央、国务院决策部署,加快推进交通运输基础设施建设,总体建设规模持续扩大,各地新开工的公路水运工程项目明显增多,交通运输基础设施建设进入了新一轮大发展、大建设时期。今年,全国交通建设投资预计将超过1万亿元。在建高速公路项目多达400多个,在建里程超过3万多公里。湖南、山西、陕西、黑龙江、贵州等省大量公路工程项目集中开工,建设规模空前,不少省份的建设处在满负荷甚至超负荷状态。在建项目中山区公路、深水和远海工程项目增多,公路桥隧工程比例增大,中西部地区很多高速公路项目桥隧比例达到50%,有的山区高速公路项目桥隧比例甚至达到70%以上。而且项目地质状况复杂、施工环境恶劣、建设条件艰苦,农村公路建设项目数量多、分布广、差异性大。给交通运输基础设施建设的质量安全管理工作带来新的压力。
从全国质量状况看,公路工程质量状况总体稳中有升。全国高速公路、干线公路、农村公路抽检指标总体合格率均超过90%,与2008年下半年环比分别提高0.3、0.3和0.5个百分点;今年,部组织了对14个省的公路工程质量安全督查,共督查了26个高速公路项目,总里程达2735公里,以及部分农村公路和四川灾后重建项目,其中26个高速公路项目共现场抽检7525点,合格率80.9%,较2008年提高1.9个百分点。全国公路工程质量形势基本稳定,重点建设工程质量总体受控。
    从今年的质量督查情况看,多数从业单位重视工程质量管理,责任意识不断提高,注重科学管理,强化过程控制,加大技术装备投入,创新工艺、工法,企业的管理水平和实体工程质量有不同程度的提高。如河南省安新高速和焦桐高速泌阳段项目精细化管理水平较高,开展了“创优质工程”活动,在标准化、规范化、精细化方面真抓实干,安新高速公路第16标路桥华东工程有限公司混凝土梁板和构件集中预制、石料二次筛分和水洗,小型构件和墙式护栏外表光滑美观,堪称精品;焦桐高速公路第6标河南省公路工程局混凝土结构物质量控制普遍较好,内实外美,路基工程填料质量优良,顶面平整密实,边坡稳定。浙江省申嘉湖杭高速公路(练杭段)和黄衢南高速公路推行精品工程建设,申嘉湖杭高速公路(练杭段)提出了“粗活细做,细活精细,精细求精”的建设理念,L4标浙江省交通工程建设集团有限公司和L12标浙江省宏途交通建设有限公司打造“镜面”混凝土工程,外观质量优良,内业资料管理规范。安徽六岳高速第LYLM-03合同段东盟营造工程有限公司树立品牌意识,推行标准化施工和精细化管理,加强质量成本控制,注重动态质量控制,建立质量岗位责任登记制度,做到了施工标准化和管理精细化。
    但由于受建设规模、建设环境、建设市场和队伍整体素质等多种因素影响,工程实体个别抽检指标合格率有一定幅度的下降,质量隐患和质量通病仍然存在。存在一些不容忽视的质量问题。
    从全国安全形势看,今年1-11月,全国交通运输建设领域共发生安全事故74起,死亡112人,同比分别增长10.6%和11%,三人以上较大事故6起,死亡29人,同比分别减少14.3%和6.5%。未发生10人以上的重、特大安全生产事故。事故起数、死亡人数得到较好控制,成绩来之不易。
从今年的安全督查情况看,大部分工程项目的安全管理工作已成为工程项目管理中的重中之重。绝大部分省建立了安全管理制度,落实了安全专项经费,并在项目上推行了安全监理工作,工程安全生产得到了有力保障。如河南省建立“四项机制”,将“5432”安全监管措施落实到在建项目,取得了2年9个月“零事故”的良好成绩。部分施工企业安全生产内部管理体系不断完善,安全管理目标明确,管理制度完善,管理责任落实,广泛深入开展安全生产教育、宣传,营造安全生产企业文化,管理措施到位。合理使用安全专项经费,增设安全防护设施,保障了施工现场的生产安全。
    从发生的安全事故看,事故原因不容忽视。海南三亚隧道坍塌事故造成8人被困,幸亏解救及时,没有酿成重大事故。温州绕城高速高架桥坍塌事故造成1死8伤,也有很大的侥幸成分。十堰至天水高速公路一天发生2起事故,造成10人死亡。哈五公路水泥罐倒塌是由于水泥车卸料员不负责任,没有及时停止卸料造成8人死亡。这些原本不该发生的事故,反映出很多项目和单位忽视工程质量和安全生产,现场管理粗放,这些问题值得我们警醒。明年,全国公路工程建仍会保持快速发展,投资规模大、项目数量多,影响工程质量和安全生产的不利因素仍然存在,形势不容乐观。
    今年安全事故统计分析表明:发生在桥梁和隧道工程的事故占到了事故总量的一半以上,说明桥梁和隧道工程是施工安全风险较大的工程。今年事故类型主要是“六大伤害”,坍塌、高处坠落、起重伤害、触电、机械伤害和车辆伤害。
    顺便通报一下,近几年交通运输建设领域发生的几起影响比较大的安全事故的处理结果,希望引起大家警醒。
    众所周知的07年“8.13”湖南省凤凰大桥坍塌事故,死亡64人,最后调查组定性为一起因施工质量引起的特别重大安全责任事故。一共处理了57人。对事故发生负有直接责任,涉嫌重大安全事故罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等被移送司法机关追究刑事责任24人,给予党纪、政纪处分的政府公职人员和国有企业人员共33人。“8.13” 特别重坍塌事故损失重大,教训深刻,我觉得每一个搞安全的人都不能忘记,应该时刻警示自己。
08年10月,芙蓉江大桥发生了一起起重伤害事故。23名工人违规乘坐缆索起重机。起重钢丝绳突然断裂,吊篮和配重块坠落桥上,掉落的配重块砸中吊篮中的工人,造成11人死亡,12人受伤。事故直接原因是缆索钢丝绳达到报废极限,违规使用起重机载人。施工单位安全管理不到位,安全生产责任制、规章制度和操作规程不健全,未编制专项施工方案,技术交底不到位,安全隐患未即时消除,严重违反特种设备安全管理规定,劳务分包单位安全管理存在严重隐患,特种作业人员无证上岗,作业工人未接受安全培训。对涉及的13名责任人进行了处罚.对项目部的经理、副经理、总工程师、安全员、缆索吊操作员和维修员等6人给予逮捕。
    今年5月13日14时40分,黑龙江省哈五公路扩建工程拌合站进行水泥运输车装罐,驾驶员兼操作员擅离操作岗位,水泥罐装满后,未能及时停止注入,导致水泥罐超容倾倒,将相邻搭建的一座简易工棚压垮,造成工棚内的8人死亡,2人受伤。事故直接原因是罐车司机脱岗,未按规定观察水泥灌的注入情况,也未采取保障措施。间接原因是施工单位违反施工现场生活区与作业区分开设置的规定,安全距离不够,使用设计存在缺陷的水泥储罐,项目部安全管理、检查、教育不到位,安全规章制度不落实。本次事故对建设、监理、施工、水泥提供方、水泥罐出售方等单位进行了处罚,对涉及的18名责任人进行了处罚,对罐车司机追究刑事责任。
    在处理重特大安全事故中,施工企业受到的处罚相对是比较重的,是因为施工企业是安全生产的责任主体,希望在座的各位引起高度的重视。
 
二、当前质量安全管理工作中存在的主要问题
 
(一)工程质量方面。
    一是工程质量存在地区之间、项目之间,甚至标段之间不平衡,反映出项目管理要求存在差异,质量工作思路和导向存在偏差。一些项目管理低标准、低要求,一些项目施工不符合技术标准,不符合施工规范,但施工单位自认为不会出大问题,不注意细节,主管上存在放松思想,长期以往成了习以为常,见怪不怪,到了麻木的程度。
    二是低价中标普遍存在,低价中标造成的直接影响是减少了对项目管理的投入,对技术装备的投入,施工工艺、施工流程、质量验收等关键环节存在明显不足。质量、技术管理人员缺乏,施工技术方案考虑不周,施工工艺陈旧落后不能改进,质量验收、工序验收走过场,工地试验室没有真正起到控制、指导、评价工程质量的作用,甚至编造虚假检测数据。
    三是施工有效工期不足,合理工期无法保证,赶工抢工现象普遍存在,现场大量交叉作业,施工组织无序,路面层间污染难以控制,甚至一些桥梁工程存在的质量缺陷不及时返工,增加了质量风险。
    四是转包和非法分包情况依然存在,特别是对工程分包,劳务队伍分包管理不严,已成为建设市场管理中的突出问题,以包代管,疏于对分包工程、劳务分包队伍的管理的现象较为普遍,形成一流队伍中标,二流队伍进场,三、四流队伍施工的状况。
    五是施工组织比较落后,与工厂化,集中化、标准化施工组织水平尚有较大差距。
    六是原材料品质、质量控制不严,在市场价格波动较大的情况下问题更加突出。
(二)安全方面。
    今年部质量安全督查共提出公路工程安全隐患和整改意见196条,主要集中在:一是安全生产责任制和安全管理制度不落实,安全培训或技术交底不到位;二是部分危险性较大的工程未编制专项施工技术方案或方案不可行;三是安全费用落实不到位;四是安全风险评估针对性不强等四个方面问题。
    施工现场的安全隐患主要是:一是安全防护不到位、个人防护用品配备不齐全;二是机械设施使用和管理,如起重机械无安全保险或限位,行车轨道设置不规范,钢丝绳断丝较多,部分特种设备未及时报验或维护,部分施工机具安全保护罩缺失。三是施工支架存在问题较多,部分支架或脚手架设置不规范,未严格检验,支架基础不稳定。四是施工临时用电不规范情况普遍存在,部分项目的临时用电未实施三项五线制,未采用“三级配电、两级保护”设置,部分配电箱或电线破损。这些安全隐患都是诱发安全事故的原因。
(三)主要原因。
    国家和社会对工程质量和安全生产高度重视,三令五申,但是质量隐患、事故隐患依然存在,安全责任事故依然发生,我认为主要有企业内部管理和施工外部环境两方面原因。
    在企业内部管理方面。一是项目分包管理不规范。目前建设市场竞争激烈,每个企业想要占有一席之地,都要使出三头六臂的能力去争夺市场,而且企业由于自身规模的限制,加上发展又不能背着很大的一个人员的包袱,工程分包或大量劳务分包施工必然存在。但是,分包转包的企业并非本企业职工,控制的手段方面有限,质量安全管理上形成了传递瓶颈,质量安全的管理执行力度必然削弱。有些机械设备都是分包单位的,企业对这些存在问题的机械束手无策。对于发现的质量安全问题,需要分包单位整改,必然存在整改的时间差和处理的彻底性等问题,而恰恰事故就在此发生。二是施工人员素质低给管理带来困难。由于目前建设规模极速快大,高素质的优质队伍成为稀缺资源,市场上可以聘用的都是一些素质的较低包工队伍,这些队伍质量安全意识淡漠,人员流动性大,队伍不稳定,根本无管理措施,有的对项目部的管理置之不理。还存在错误思想,认为防护设施都是临时的,可有可无,有设施能用就行。安全就是概率,赶上了就是命不好,省下来就是利润。因此,对违章行为习以为常,施工过程中的质量安全不加管理,安全隐患长期存在。这种现象加大了施工企业损失企业信誉和受罚的风险。三是企业总部对下属单位管理力度不足,重指标考核,轻督促检查,重经营风险,轻规范行为和技术指导。个别施工企业总部对安全管理还停留在会议和纸面。对工程项目推行以包代管,将安全管理的义务推到工地项目部,但实际上应负有的责任还是在肩上。另外,有些是因为标段划分过小,有些是标价过低,分包转包可以收取可观的管理费,降低企业经营成本。四是企业技术储备不足。包括经验丰富的技术管理人员缺乏,科技攻关,技术创新投入不足,施工工艺陈旧,施工设备、机具更新升级的动力不足等,这些都影响到企业整体实力的提升,与当前高技术含量的交通基础设施项目建设,高质量标准的社会期待,与人为本,关爱生命的安全发展的要求不适应。
    在外部建设环境方面。一是建设资源紧张。由于国家加大基础设施投入,在交通运输行业开展大规模建设的同时,铁路、民航、水利以及房地产行业也在加大基础设施投入,使得不仅是优质的施工队伍、施工管理人员和作业人员稀缺,机械设备和材料等资源配置与建设规模失调,建设环境协调难度增大,工程成本持续增加,建设条件更加复杂,对工程质量安全形成不利影响。二是有些项目前期和设计工作不深影响工程质量安全。部分工程项目前期工作准备不足,相关工作深度不够,有些项目甚至出现“三边”工程。有些勘察单位职业道德缺失,测点减少,勘察深度不足,直接影响到设计工作,有的甚至给结构性工程埋下质量隐患。有些设计单位设计不深入,不切合现场实际,过度加大保险系数,增加施工难度,也直接关系到施工安全操作、安全防护以及作业人员的安全,有的对施工单位提出的合理变更不予协助,影响了工程质量和安全。三是工期和资金的压力。一些地方片面追求GDP增长,超能力大规模上项目,大幅度压缩有效工期,建设资金不能落实到位。给施工企业带来前所未有的压力和挑战。
 
三、下一步工作
 
    明年,国家将继续实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,扩内需、促发展,调结构、保民生是社会经济发展的主格调,从行业而言,交通基础设施建设的形势不会有大的调整,明年交通建设大发展、大建设的势头仍将持续,建设任务将依然较重,工程质量安全管理工作仍是重中之重。明年,我们将围绕以下几方面工作,开展质量安全监管工作。
(一)以工程建设领域突出问题专项治理工作为契机,做好质量安全监管。
    在大规模开展基础设施建设的同时,党中央、国务院清醒的意识到,要避免前一轮基础设施建设过程中出现的问题,必须进一步加强基础设施建设的质量安全监管工作。7月9日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》。《意见》提出将用2年左右的时间,集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作。重点加强对招标投标活动监管,严格合同订立和履约,规范设计变更,科学组织施工,加强资金管理,控制建设成本,落实工程质量和安全生产领导责任制,进一步完善质量与安全管理法规制度,着重加强工程质量与安全监管,解决工程建设领域一些长期影响工程质量和安全的问题。
    10月28日,中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组,印发了《关于组织开展工程建设领域突出问题排查工作的意见》。据此意见,11月11日,我部印发了《交通运输部工程建设领域突出问题排查工作方案》。我部将以政府投资和使用国有资金的工程建设项目为重点,对2008年以来立项、在建和竣工的项目,从决策和履行基本建设程序、招标投标、工程建设实施与质量管理、物资采购和资金安排使用、工程监管等五个环节中查找问题,开展排查工作。将针对排查出来的问题进行认真剖析,进行总结,为下一步开展突出问题治理工作奠定基础。
(二 )为施工企业创造良好的建设环境,督促做好工程项目质量安全管理工作。
    从中央采取的一系列措施看,中央对待建设好交通基础设施的态度是鲜明的,保障措施是积极的,对于主管部门和建设项目的建设、设计、施工和监理单位要求是明确的。在此背景下,部公路局也印发了《公路建设市场信用信息管理办法》,《公路施工企业信用评价规则》,这些都将对规范市场起到重要的作用。通过开展治理工程建设领域突出问题工作,我相信建设市场将越来越规范,越来越公平。会为我们的施工企业创造一个公平、公正、平等、和谐的建设氛围,为交通运输事业的快速、科学、安全和协调发展营造良好的环境。
    施工企业是工程质量和安全生产的责任主体,更应重视工程项目的质量安全,这将成为衡量企业信誉和能力的关键指标。企业要从“人、财、物”等方面保障工程的质量安全。要加强项目管理者的安全意识,提高安全管理的能力。通过开办民工夜校等方式提高一线作业的自身防护能力。施工单位要管好用好安全专项经费,对费用使用做好监控,要真正用于施工现场的安全防护、人员的安全技能培训和危旧设备淘汰更新等方面。为项目提供合格的机械设备,保障特种设备必须经检验后才可使用,规范支架、模板等设施的安全性。将管理延伸到一线,将“不伤害自己、不伤害他人、不被他人伤害,监督别人不伤害别人”的 “四不伤害”深入到作业人的心里,把安全管理工作推向了一个新的层面。
(三)深入开展混凝土质量通病治理活动,推行精细化管理、标准化和规范化施工。施工企业要按照关于开展公路水运工程混凝土质量通病治理活动的总体部署,落实相关要求,要认真总结管理经验,形成成熟工艺、工法,不断提高混凝土工程品质,进一步增强混凝土工程耐久性和安全性,确保桥梁工程、隧道工程结构安全。施工单位要以精细化管理为主线,制定科学合理的施工组织方案,确保每个管理环节、每道工序衔接到位。严格执行技术标准、规范,强化施工工艺控制,不断改进施工方法,继续提高工程质量。
(四)继续开展隐患排查治理,从源头上杜绝重特大事故的发生。
    06年以来,部按照国务院安委会统一部署,连续4年开展隐患排查治理专项行动,基本理清了公路水运工程的各类重大危险源,找到了主要影响因素和一些深层次原因,进而在07年提出“两项达标,四项严禁和五项制度”等管理办法,对促进行业安全管理水平提高起到了重要作用。实践证明,有重点、有计划、有步骤地集中开展隐患治理,是从源头和根本上防范事故的有效措施,很多积重难返的问题和沿袭多年的危险做法得到解决。不少地区以集中治理某种事故隐患为突破口,强化安全管理,杜绝了同类重大事故的发生。四川省以董家山隧道瓦斯爆炸事故为戒,全面排查瓦斯隧道隐患,在全省瓦斯隧道施工中采取统一的防爆措施,执行严格的进出隧道安检制度。重庆市认真吸取武隆芙蓉江大桥吊篮坠落事故教训,全面排查高墩大跨桥梁施工隐患,严格规定40米以上高墩施工必须安装载人电梯。通过专项治理,集中消除了重大事故隐患,推出了一系列规章制度,真正达到了标本兼治的目的。
(五)保证安全投入,推行工地安全标准化建设。
    施工现场基本必要的安全防护设施,犹如避免零星事故发生的防火墙,是保障一线作业人员安全的重要外部条件。通过近五年3人以下一般事故统计分析可以看出,一般事故比例偏高,与安全防护措施简陋或缺失有相当的关联度。我们常说种瓜得瓜,种豆得豆,安全保障缺乏物资前提,是极其危险的。当然仅有外部的安全防护措施也不是唯一有效的万能药,但是缺少这味药,施工安全风险要呈几何形陡增,道理显而易见。
    财政部和安监总局于06年底出台了《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》,为建设安全生产投入提供了资金来源保障。部“两项达标,四项严禁和五项制度”也强调安全投入和标准化建设。浙江省出台《浙江省公路水运建设工程安全生产费用管理暂行规定》,部予以了转发,规范安全生产费用的使用和管理。同时,我们树立重特大安全责任事故零容忍理念,积极推进工地安全标准化建设,制定施工现场安全防护和施工人员基本生产生活条件标准,开展平安工区达标验收,促进安全生产标准化和管理精细化。
(六)稳步推进桥隧工程风险评估工作。
    很多安全管理规定和制度的背后都有血的教训。“8.13”事故后,部领导提出了开展桥隧工程设计和施工风险评估的要求。痛定思痛,我们深感这项工作意义重大。今天看来,假如凤凰桥的设计方案经过安全评估,可能就会采用另外一种桥型方案,没必要冒这么大的安全风险。假如施工阶段进行了安全评估,就会发现施工操作过程中存在的多达12种以上的违规操作,及时采取措施,防止悲剧的发生。从05年以来的事故统计反映,桥隧事故比例占65%以上。明年将是交通建设史上新的高峰年,控制好施工安全将是一项十分艰巨和紧迫的任务,我们制订了桥隧工程施工风险评估办法和相关指南,明年出台。各施工企业要根据实际推动这项工作的起步和开展,逐步实现对桥隧工程施工风险的科学控制和管理。
(七)逐步建立以建设单位为主导,施工企业为主体的安全责任体系。
    为了保障基础设施建设顺利实施,加强对重大工程安全质量的监管。日前,国务院已同意七部委联合制定的《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》,此《通知》是落实家宝总理在《院士咨询组发出重大工程安全忠告》上做出的“抓紧制定工程安全保障措施”的批示,在开展调查研究、广泛听取意见的基础上,由发展和改革委牵头、工信部、住建部、交通运输部、铁道部、水利部、安全监管总局联合印发的。《通知》强调落实建设、勘察、设计、施工、监理单位等有关方面的质量安全责任,提出要加强政府安全质量监管队伍建设,重点落实“两个主体”责任,即政府安全监管主体和企业安全生产主体。工程项目归根结底是企业干出来的,安全管理工作主动权主要还在企业。施工企业承担着现场安全管理职责,是最基础、最直接和最重要的一环。加强政府监管,主要是保持安全生产的外部压力,决不是替代建设和施工单位的安全责任。立法是一个点,执法是一条线,守法才是一个面。只有真正建立起以项目管理为主导,以施工企业为主体的安全生产责任体系,才能实现长治久安。
    高度重视质量安全工作,不断开拓创新,积极锐意进取,共同努力,携手并进,齐抓共管,做好公路水运工程质量安全管理工作,保障公路水运工程建设向好发展。
    谢谢大家!
 

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